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OIT et FMI, CNUCED : convergences sur la nécessité de combler le déficit de travail décent à l’échelon mondial

Pour éviter le risque d’une nouvelle crise économique et remédier aux déséquilibres mondiaux, il faut absolument mettre l’accent sur une reprise génératrice de plus d’emplois, un renforcement de la protection sociale et sur des hausses de salaire pour les travailleurs moyens. Telle a été l’une des conclusions essentielles de la conférence internationale « Les défis de la croissance, de l’emploi et de la cohésion sociale » (The Challenges of Growth Employment and Social Cohesion) organisée par l’Organisation internationale du Travail (OIT) et le Fonds monétaire international (FMI) en collaboration avec le Gouvernement norvégien et s’est tenue le 13 septembre 2010, à Oslo. La Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le développement (CNUCED) a formulé un message semblable dans son « Rapport 2010 sur le commerce et le développement » examiné lors de la session annuelle de son Conseil du commerce et du développement (Trade and Development Board (TDB)) qui a eu lieu la même semaine à Genève.

M. Dominique Strauss-Kahn, Directeur général du FMI, décrivit sa volonté de joindre ses forces à celles de l’OIT dans les termes suivants : « Dans ce monde incertain d’après la crise, une tâche formidable s’impose à nous : il nous faut trouver les moyens d’alimenter une croissance vigoureuse qui profite à tous et crée des emplois stables. C’est un objectif primordial. Tout le reste est secondaire. » Au-delà des considérations économiques, négliger les problèmes du chômage et de la protection sociale risquerait de créer une « génération perdue » de jeunes découragés n’ayant plus confiance dans les institutions publiques et la démocratie. Dans les pays à bas revenus, c’est une « question de vie ou de mort. Tout cela pourrait conduire à l’instabilité, à l’effondrement de la démocratie, voire à la guerre », a ajouté M. Strauss-Kahn.

M. Juan Somavia, Directeur général de l’OIT a déclaré que la crise financière mondiale avait entraîné une hausse du chômage à un niveau record : 210 millions de personnes touchées. « Ce chiffre suscite une préoccupation accrue au niveau international, devant l’incapacité de l’économie mondiale à générer suffisamment d’emplois décents dans tous les pays. » Il a ajouté que la conférence, qui rassemblait des dirigeants politiques et syndicaux, des responsables d’organisations internationales et des représentants de la société civile venus du monde entier, visait à engager une réflexion commune sur les moyens de remédier aux problèmes suscités par des inégalités croissantes, une économie informelle en augmentation, des modèles de croissance pauvres en emploi, des salaires qui stagnent, une absence de protection sociale et de nombreux autres facteurs liés au déficit de travail décent à l’échelon mondial, une situation qu’il a qualifiée de « crise avant la crise ».

La conférence d’Oslo a eu plusieurs résultats concrets, parmi lesquels l’engagement pris par l’OIT et le FMI de conjuguer leurs efforts pour réfléchir (a) aux moyens de créer un socle de protection sociale « dans le cadre d’un agenda à moyen et long terme de politiques et de stratégies macroéconomiques de développement durables » ; et (b) « les politiques qui favorisent une croissance créatrice d’emplois ». Les deux organisations se sont également accordées sur le rôle primordial qu’un « dialogue social » efficace joue dans les réponses à apporter aux crises ; elles se sont en outre engagées à approfondir leur coopération pour apporter leur soutien au Processus d’évaluation mutuelle du G-20, qui vise à assurer une « croissance mondiale vigoureuse, durable et équilibrée ».

L’OIT et le FMI aborderont ces questions sous des angles différents et utiliseront des outils qui leur sont propres en accord avec leur mandat respectif. Pour M. Strauss-Kahn, il s’agit d’un « moment historique » pour les deux organismes qui, jamais par le passé, n’avaient pris la décision de travailler ensemble de cette manière. Il a ajouté : « Le FMI s’intéresse à la question des emplois tout comme l’OIT se préoccupe de la durabilité macroéconomique ». « Bien entendu, nous serons en désaccord sur de nombreux sujets, mais c’est bien là le but de notre discussion. »

À l’instar des débats du Conseil du commerce et du développement de la CNUCED, ceux de la conférence d’Oslo ont porté sur les risques d’affaiblissement de la reprise qui résulteraient d’un recours précipité à l’« assainissement budgétaire » ou à « l’austérité budgétaire » ; les discussions ont également porté sur la nécessité de combler le déficit de travail décent, qui constitue un objectif macroéconomique essentiel, notamment pour remédier aux causes profondes des « déséquilibres mondiaux » entre des pays déficitaires et ceux qui sont excédentaires en matière d’échanges commerciaux—déséquilibres qui, à défaut d’être corrigés, pourraient relancer l’instabilité et entraîner de nouvelles crises.

Austérité budgétaire ou redressement de l’emploi ?

La plupart des participants à la conférence d’Oslo se sont inquiétés de l’effritement actuel du consensus solide auquel les dirigeants du G20 étaient parvenus en 2009 pour favoriser des mesures anticycliques fortes (mesures budgétaires et monétaires expansionnistes visant à enrailler l’effondrement de la demande du secteur privé). De nombreux pays européens cèdent aux pressions exercées par les marchés financiers et, pour « restaurer leur confiance », prennent des mesures drastiques de réductions budgétaires. Le ministre d’un pays européen, prêt à prendre l’initiative de réduire les dépenses publiques de manière significative, a défendu ce volontarisme en affirmant qu’« il est bien joli de demander plus d’emplois, mais la réalité exige que nous réduisions nos déficits, même si cela se traduit par des suppressions de postes dans le secteur public, lesquels écartent de toute façon les bons emplois du secteur privé qui est le véritable porteur de croissance. »

À l’opposé de ce point de vue, que beaucoup qualifient d’idéologique, le document conjoint que le FMI et l’OIT ont présenté à la conférence d’Oslo met en garde contre les compressions prématurées de dépenses publiques qui pourraient « nuire à la croissance et finir par alourdir encore les déficits et la dette. Un recadrage brutal de la politique budgétaire dans un grand nombre de pays à la fois pourrait déstabiliser la reprise et fragiliser la croissance future. » Le rapport de la CNUCED poursuit l’analyse encore plus loin en indiquant qu’une extension de l’austérité budgétaire à l’ensemble de l’Europe pourrait conduire à une « rechute dans la récession », voire à une « spirale déflationniste ».

Une des réunions qui se sont tenues en sous-comité a tiré les conclusions suivantes sur les politiques d’assainissement budgétaire :

1. S’éloigner d’une approche idéologique aux questions d’assainissement budgétaire implique une nouvelle perception du rôle de la politique budgétaire dans la relance et le maintien de la croissance et du développement. La relation entre la croissance et le développement n’est pas à sens unique, il s’agit plutôt d’un renforcement mutuel dans lequel le rôle de dynamisation par l’État est crucial, notamment par le biais des politiques budgétaires.

2. Dans la conjoncture actuelle, le temps (un cadre à plus long terme pour équilibrer le budget) et également le contenu (ce qu’il faut réduire) constituent des éléments essentiels. Certains domaines stratégiques de dépenses devraient être mis à l’abri de réductions futures ; et même être renforcés pour assurer une reprise plus rapide et plus génératrice d’emplois. Ces domaines comprennent la protection sociale, l’éducation, des politiques actives du marché du travail et des mécanismes financiers visant à soutenir l’entreprenariat, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME) qui créent le plus grand nombre d’emplois.

3. L’assainissement budgétaire ne concerne pas uniquement les dépenses mais également la partie de l’équation correspondant aux revenus. Le Premier ministre grec l’a indiqué lors d’une session précédente, les efforts collectifs doivent être renforcés pour obtenir la fermeture des paradis fiscaux et niches fiscales. De nouvelles sources de recettes fiscales plus justes doivent être mises en place. Celles-ci incluraient des taxes environnementales et surtout, une taxe sur les transactions financières (TTF), laquelle a été défendue par 60 États Membres dans le cadre de la préparation du « Sommet sur les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) » qui s’est tenu en septembre 2010. Il est à noter que l’un des dirigeants européens, qui milite le plus pour des mesures drastiques d’austérité, se range également parmi ceux qui s’opposent le plus fermement à une TTF.

4. Céder aux pressions des marchés financiers qui réclament plus d’austérité ne permet pas forcément d’assainir la situation même à court terme. Un autre pays européen qui, récemment, avait pris des mesures rigoureuses de réductions budgétaires pour répondre aux pressions des marchés obligataires, souffre encore aujourd’hui de mauvaises notations - notamment en raison de ses perspectives de croissance plus faibles qui semblent aller à l’encontre de la prétendue « confiance » présentée comme argument en faveur d’un assainissement budgétaire rapide. Il est essentiel de créer de nouveaux instruments pour mettre fin aux aléas des marchés obligataires actuels, y compris par le biais des mécanismes d’assurance internationaux financés par des sources publiques.

M. Heiner Flassbeck, auteur principal du rapport de la CNUCED, a également insisté sur ce point devant le Conseil du commerce et du développement. Il a déclaré que les pays confrontés à des problèmes de balance des paiements pourraient se trouver en difficulté pour maintenir des mesures anticycliques sans un soutien extérieur lequel interviendrait en qualité de « prêteur international de dernier ressort ».

Une forte préoccupation a été exprimée lors des deux réunions concernant une sortie prématurée des politiques de relance afin de réduire les déficits budgétaires et regagner la confiance des marchés car elle indiquerait que les pays concernés entendent « sortir de la crise en exportant », autrement dit, « en exportant leur chômage dans le reste du monde ». Si tous les pays tentent cette voie, il s’ensuivra un nivellement par le bas en matière de compétitivité des salaires et de flexibilité du travail – une des principales causes sous-jacentes de la crise actuelle - qui finit par aller à l’encontre du but recherché, dans la mesure où le volume des exportations déduit de celui des importations donne un résultat nul.

Aligner les politiques sociales et macroéconomiques sur la priorité du travail décent

Comme l’expliquent l’OIT et la CNUCED, la théorie économique conventionnelle et sa pratique se trompent grandement en estimant que le travail n’est qu’un coût de production et que le chômage résulte des « rigidités du marché du travail ». C’est une erreur de croire qu’il faut des salaires plus bas pour créer des emplois. En effet, les salaires et les revenus moyens constituent en même temps la source principale du pouvoir d’achat collectif et de la demande globale. Selon le rapport de la CNUCED, ce sont précisément les attentes concernant l’augmentation de la demande ainsi que des conditions de financement favorables qui motivent les investissements dans les capacités de production (lesquelles déterminent la marge d’action pour créer plus d’emplois de qualité) plutôt que la réduction des coûts unitaires de main-d’œuvre.

En abordant la question du travail uniquement en termes de coût de production, de nombreux pays ont été conduits à mener des stratégies de croissance axées sur les exportations qui s’appuyaient sur la compression des salaires, stratégies qui, selon la CNUCED n’ont pas permis, en général, de régler les problèmes persistants de chômage ; et ce pour deux raisons : (1) les exportations n’ont pas augmenté comme prévu ; et (2) les gains de productivité ont servi à baisser les prix à l’exportation plutôt qu’à augmenter les salaires et, par voie de conséquence, la demande intérieure.

La stagnation ou la baisse des salaires réels (exprimés également en termes d’augmentation de la part du revenu national allant du travail au capital qui est réinvesti non pas dans l’emploi productif, mais dans la spéculation) est un phénomène largement répandu. Il est à l’origine de l’aggravation des inégalités dans le monde. Selon le document conjoint OIT et FMI : « En cette période de sortie de crise, on commence à considérer que l’aggravation des inégalités a joué un rôle important dans la survenue des crises mondiales d’hier et d’aujourd’hui. » Ces « déséquilibres internes » dus à l’inégalité et à la concentration extrême des revenus ont conduit à une pénurie de la demande globale mondiale. Celle-ci avait été soutenue, pendant un certain temps, par le surendettement des consommateurs moyens américains dont les salaires étaient eux aussi en stagnation, voire en baisse (en termes réels). La bulle immobilière est l’une des manifestations de ce phénomène : son éclatement a provoqué la crise mondiale actuelle.

S’agissant de l’avenir, si les « déséquilibres internes » ne sont pas corrigés, les « déséquilibres mondiaux » risquent réellement d’être réglés par une nouvelle spirale récessionniste, plutôt que par une hausse des salaires allant de pair avec la croissance de la productivité dans tous les pays, ce qui permettrait ainsi de s’appuyer beaucoup plus sur la demande intérieure. Multiplier les mesures d’austérité pour réduire la demande dans les pays importateurs nets se traduirait par une réduction de la production (et des emplois) dans des pays ayant des excédents nets. Lors de la réunion d’Oslo, Mme Christine Lagarde, ministre française des Finances, s’est déclarée très préoccupée par cet éventuel scénario.

La section du document de la conférence d’Oslo rédigée par le FMI affirme que les pays émergents qui ont des excédents extérieurs importants doivent adopter des mesures visant à stimuler la demande intérieure, afin de compenser la perte de demande résultant des politiques budgétaires mises en œuvre par les pays avancés. Cette suggestion fait écho à l’appel lancé aux pays en développement par la CNUCED pour qu’ils soient moins tributaires des exportations et renforcent leur demande intérieure, en vue de favoriser la croissance et la création d’emplois (tout en maintenant suffisamment de recettes d’exportations pour continuer à financer des importations nécessaires de biens d’équipement, en particulier).

Pour des pays tels que les États-Unis, le FMI a soutenu que la « modération salariale » (souvent présentée comme un moyen de limiter les pertes d’emplois) pourrait « soit aggraver les tensions déflationnistes, soit entraîner une baisse de la demande globale, aucune des deux options n’étant souhaitable à l’heure actuelle » [traduction du SLNG]. Cette déclaration du FMI s’éloigne résolument des positions qui sont normalement les siennes. Toutefois, comme M. Heiner Flassbeck l’a souligné devant le Conseil du commerce et du développement, l’opinion de la CNUCED diverge nettement de celle du FMI sur la question de la modération salariale dans les pays dont l’économie est axée sur les exportations. En effet, pour le FMI, cette modération salariale pourrait « dynamiser la compétitivité et stimuler la demande extérieure » ce qui est « un facteur particulièrement attractif pour les pays faisant partie d’une zone monétaire donnée [comme la zone euro par exemple] » [traduction du SLNG]. Cette orientation s’oppose à celle qui privilégie une méthode axée sur l’emploi pour résoudre les « déséquilibres internes » de la zone euro, où la modération salariale, appliquée avec succès dans un pays exportateur, incite dans les faits les autres pays à en faire autant, contribuant ainsi à renforcer la stagnation de la croissance et l’immobilisme en matière de création d’emplois.

Pour rééquilibrer les modèles de croissance favorisant l’expansion d’emplois de meilleure qualité, il faut associer les politiques économiques à des mesures sociales qui se renforcent mutuellement et assurer la coordination de ces politiques dans chaque pays. Il s’agit notamment, selon la CNUCED, d’une série de mesures défendues, pour la plupart, par l’OIT, à savoir :

• Des politiques budgétaires anticycliques visant à stabiliser la demande, valables également en dehors des périodes de crises ;
• la mise en place d’infrastructures et de services de l’État visant à favoriser des investissements rentables dans les capacités de production ;
• des politiques monétaires favorables à l’emploi en vue de maintenir, à un bas niveau, les coûts de crédits pour des investissements productifs créateurs d’emplois ;
• des politiques de taux de change qui maintiennent la capacité des entreprises nationales à concurrencer les importations en évitant une surévaluation de la monnaie ;
• des cadres institutionnels pour les négociations collectives entre les associations de travailleurs et celles des employeurs ;
• un salaire légal minimum et des hausses régulières qui aillent de pair avec la croissance de la productivité ;
• des programmes d’emplois publics ; et
• des mesures visant à accroître le revenu des producteurs agricoles liés à l’augmentation générale de la productivité.

À ces mesures, l’OIT ajoute également, comme élément fondamental, la constitution d’un « socle de protection sociale » (qui pourrait englober les programmes d’emplois publics ainsi que les transferts en espèce et un système d’accès aux soins de santé de base) pour non seulement assurer la protection des individus et des familles contre des chocs extérieurs, mais également stabiliser la demande globale.

Enfin, de nombreux participants à la réunion d’Oslo ont souligné que les réformes du système financier international ne devraient pas se limiter à des mesures visant à prévenir ou à limiter les risques d’instabilité et de crises futures. Le système financier actuel a créé une culture de profits élevés à court terme pour les investisseurs grâce à des opérations financières d’arbitrage et d’intermédiation qui ne produisent pas de valeur ajoutée et ne créent pas d’emplois productifs dans l’économie réelle. Les réformes doivent, dès à présent, commencer à examiner sérieusement comment réorienter la finance vers des investissements à long terme véritablement générateurs d’emplois décents et durables.

Des informations supplémentaires sur la conférence d’Oslo sont disponibles en ligne.

Pour lire le résumé du document de la conférence rédigé conjointement par l’OIT et le FMI, « Croissance, emploi et cohésion sociale : les défis à relever », cliquez ici (pour la version complète en anglais uniquement, cliquez ici).

Pour le rapport de la CNUCED, « Rapport 2010 sur le Commerce et développement », cliquez ici (en anglais uniquement).

Voir également : « Travail décent et mondialisation équitable : Guide pour un dialogue sur les politiques » (Decent Work and Fair Globalization : A Guide to Policy Dialogue) (Service de liaison des Nations Unies avec les organisations non gouvernementales (SLNG) 2010 : www.un-ngls.org/decentwork (en anglais uniquement).